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数字人民币发行流通法治保障研究

刘建    2022-07-23  浏览量:40

摘要: 数字人民币是人民币的数字化形态,其发行流通将在金融领域乃至社会领域产生重大影响,如不在法律制度上做好充分准备,可能将极大地影响其发行流通目标的顺利实现。因此,夯实数字人民币发行流通的法治基础既是“稳妥推进数字货币研发”的应有之义,也是当前及今后一段时期数字人民币研发需要重点开展的工作内容。本文以如何在法治框架下实现数字人民币战略为研究目标,对数字人民币发行流通必要支撑性法律制度进行系统分析,提出法律规范的完善建议。

关键词: 数字人民币 发行 流通 法治保障

正文:

相较于其他主要国家(地区)中央银行(货币当局)数字货币的研发进程,我国数字人民币的研发工作始终走在世界前列。数字人民币已经在深圳、成都、雄安、苏州、上海、北京、长沙和西安等多地进行多场景应用试点,下一步试点还将继续扩大。[1]种种迹象表明:我国数字人民币虽处于研发、测试阶段,何时正式推出虽无“具体时间表”,[2]但有较大概率会在部分地区、场景下优先推出。

一般认为,作为数字化形态的人民币,数字人民币的发行流通有利于降低货币运行成本、提高支付安全、维护国家货币发行权和金融市场秩序、在大国货币竞争中抢占先机。[3]但作为全新事物,数字人民币的发行流通也会给以人民币现金为规范对象的现行相关法律规范带来重大挑战,其发行流通会带来很多法律问题。[4]因此,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“稳妥推进数字货币研发”,而“有序开展可控试点,健全法定数字货币法律框架”[5],也正是“稳妥推进”的具体内容。


一、数字人民币的法律框架现状

(一)数字人民币尚处于非“法定”状态

尽管一般将一个国家或地区政府发行的数字货币称为法定数字货币以区别于民间有关主体发行的“数字货币”。[6]但也有观点认为发行货币属于国家(地区)专属权力,除有权机构授权外,其他民间主体或机构不具有其发行的“货币”的法定权力,其发行的“货币”并不是真正意义上的官方货币。[7]因此,数字货币指代的就是法定货币的数字化形式,与实物货币一样,都是货币的表现形式。[8]但因数字货币是全新事物,主要国家(地区)生效的法律规范中,并没有规定数字货币是法定货币的数字化形式。如果需要发行流通数字货币,则需要在现有货币发行流通相关法律制度基础上,进行新的法律制度设计。根据国际清算银行的调查,诸多国家(地区)中央银行虽在研发数字货币,但在数字货币发行流通的法律制度上做好准备的并不多。[9]我国也不例外,虽然数字人民币已经在一定范围内进行测试,但在现有生效各类法律规范中,并没有规定人民币包含数字形态。数字人民币尚处于非“法定”状态,关于什么是数字人民币,其代表什么权益,尚无法律进行规范。

从现有信息来看,数字人民币与银行电子账户资金、非银支付账户余额在展现上具有一定相似性,都呈现为一定数额的电子信息。但其差别在于:银行电子账户资金或非银支付账户余额与所代表的货币是分离的,银行电子账户与非银支付余额显示的货币金额是对应银行账户或支付余额的电子信息,这些信息本身并不是货币;而数字人民币是信息与货币融为一体,作为携带全量信息的密码货币,本身代表货币,具备货币的价值尺度、交易媒介、价值贮藏等基本功能,与实物人民币一样是法定货币。[10]数字货币钱包中的数额表示使用人实际占有并可以控制的货币额度。而银行账户中的电子货币则是货币数额的信息展示,其账户数额信息仅表明对于特定银行,存款人享有相应数额的债权;数字人民币和非银支付账户资金的本质差别也是在于数字人民币是货币。非银行支付机构不是存款类金融机构,用户在支付机构开设的支付账户,其中显示的用户资金信息,并不是存款信息,该资金虽属于支付用户,但却是以支付机构备付金名义缴存于支付机构开立于人民银行或商业银行的备付金账户中。[11]

而从支付体验上,数字人民币也与银行账户支付、非银支付等电子支付工具类似,但数字人民币可在不依赖银行账户的前提下进行价值转移,并支持离线交易,具有“支付即结算”特性。[12]而对于现有其他电子支付工具而言,支付与结算是两个环节,支付必须依赖银行账户,而且需处于在线状态方可。

上述数字人民币的特性与功能是人民银行对数字人民币的性能设计。[13]而数字人民币究竟为何物,是否完全等同于实物人民币,法律适用上是否完全一致,并不能简单依据“定义”就可以明确,还需要由法律进行确定。实物形态人民币通常被视为动产,是传统民事法律规范调整的基本范畴。我国现行有关动产的占有、转移的法律规则也同样适用于实物货币及其衍生的电子账户内资金。这些法律规则并未考虑到数字人民币这一新兴形态的货币,因此,是否能够直接适用于数字人民币还充满疑问。从刑法?;ぬ逑道纯?,打击涉数字人民币犯罪的法律规范也处于空白状态。打击涉数字人民币犯罪行为是数字人民币顺利发行流通的重要保障,而《刑法》伪造货币罪、洗钱罪以及相关涉财产犯罪等相关罪名并不能涵盖涉数字人民币相关犯罪。依照“罪刑法定”原则,极有可能出现涉数字人民币犯罪而无法有效打击的情况。

(二)搭建数字人民币的“法定”框架并未成为优先选项

上述法律空白问题国内相关研究者或多或少已经论及,部分研究呼吁修订《人民银行法》《人民币管理条例》等法律、法规,或者单独制定《数字货币条例》,填补数字人民币发行流通基础法律规范空白。[14]也有研究比较系统地提出了“解决数字货币发行和使用法律问题的基本思路”,就修改法律、法规,全国人民代表大会出台特别决定或新法等几种思路进行了比较。[15]中国人民银行公布的《人民银行法(修订草案征求意见稿)》中,也对此问题进行了回应,规定了人民币包含数字形式。

但是综合来看,作为一项新兴事物,法律规范对其进行有效回应的前提是,对该事物本质及其对各类社会关系产生的认知已较为全面,可以通过法律规范对其发展设定体现“理性”与可实现性的规则。虽然数字人民币的法律依据不充分问题很明显,但是也并未对试点工作的“稳步推进”产生阻力性影响。因此,短期搭建数字人民币发行流通的法律框架,系统解决数字人民币的法定问题,相较于解决研发技术问题而言,并未成为有关方面的优先选项。


二、数字人民币研发总体呈现“技术先行,制度后行”特征

如前文所述,数字人民币测试已在多地多场景展开。截至2021年6月30日,数字人民币试点场景已超132万个,覆盖生活缴费、餐饮服务、交通出行、购物消费和政务服务等领域??⒏鋈饲?087万余个、对公钱包351万余个,累计交易笔数7075万余笔、金额约345亿元。[16]这些测试是在“研发”框架下进行的,总体呈现了“技术先行”的特征。即通过对法定数字货币相关理论和技术的不断探索、迭代、完善,形成了现有的数字人民币模式和业务框架。未来,也将根据测试结果,不断优化完善技术、业务和政策框架。[17]虽然“技术先行”是数字人民币发行流通的必经阶段,也是确保稳妥的固有程序,但总体而言,如此大规模地公开如此广泛的测试场景,众多的用户与交易笔数、金额,事实上已经与数字人民币在局部的发行与流通无异。但梳理各地、多家银行测试公告,可以发现:其中并没有体现“数字人民币”测试是货币发行当局决定人民币在局部的发行、流通,更多体现为地方或商业银行的业务推广。[18]其中可能的原因在于,不管是将数字人民币视作“新版”人民币,还是全新的人民币类型,如果要发行、流通,依照《人民币管理条例》的规定,需要一系列的程序,不利于快速、便捷开展测试工作;过去纸币“换代”过程中,在人民银行发布新版人民币发行公告前,并不存在新一版纸币在一定公开场景或者区域先进行测试使用的问题,并无前例可以参考。但本文认为:基于“数字人民币发行、流通管理机制与实物人民币一致”,[19]在决策和测试中,数字人民币的研发工作应当主动置于法治框架下实施。

(一)研发测试应主动引入公众参与机制

数字人民币的发行流通是我国经济社会发展中的重大事件,大规模的测试属于发行流通准备的必要环节,现有研发测试参照了既往纸币“换代”的程序。我国纸币换代发行流通的一般程序为,由人民银行提出建议并组织设计,报国务院批准;确定新版人民币后,由人民银行指定相关企业按照一定的质量标准和印制计划印制;报国务院批准后,由人民银行发布发行公告,将新版人民币的发行时间、面额、图案、式样、规格、主色调和主要特征等予以公告;新版人民币由人民银行发行库调拨至各办理办理人民币存取款业务的金融机构,由这些机构向社会收兑停止流通的人民币,从而实现新款人民币在市场上的流通。[20]由此可以看出,既往纸币换代程序主要还是体现为行政系统的内部决策,即国务院根据人民银行提出的建议进行决策,确定有关方案,由国务院发布决定,责成人民银行公告实施,[21]其中并无社会公众参与决策的情况。但是数字人民币对社会的影响远甚于纸币“换代”,应当尽可能引入社会公众参与程序,听取各方意见,争取社会共识。依照《重大行政决策程序暂行条例》第三条的规定,行政机关决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项应当依照重大行政决策程序实施。但迄今为止,涉及数字人民币研发测试的决策的公众参与、专家论证、风险评估及合法性审查等程序尚未公开得见。

(二)研发测试信息应加大公开力度

2021年7月,《中国数字人民币的研发进展白皮书》公布前,有关方面除表示“稳妥开展数字人民币试点测试”“稳妥推进数字人民币研发”外,[22]并未主动公开有关具体研发信息。多数公众对数字人民币不了解,诸多相关事权部门也不了解数字人民币研发进程。有关掌握数字人民币研发信息人员的发言引发了各界对数字人民币研发进展的高度关注。一些犯罪分子与不法机构正是利用研发信息相对不透明,以参与“数字人民币”项目为名实施诈骗,不法炒作“数字人民币”概念的情况也屡见不鲜,既给人民群众财产安全造成损失,也损害了政府公信力。[23]因此,为阐明我国数字人民币研发上的基本立场,听取社会公众对研发工作的意见和建议,加强与相关各方的沟通,推动建立面向数字经济时代、普遍惠及大众、通用创新开放的货币服务体系,中国人民银行数字人民币研发工作组发布了《中国数字人民币的研发进展白皮书》。白皮书就数字人民币的研发背景、定义和目标愿景、设计框架、可能影响与数字人民币体系的应对策略和工作进展等问题进行了阐述,白皮书的公布对各界了解我国数字人民币研发进展及下一步工作具有积极意义。

但是梳理白皮书可以发现,白皮书就公众集中关心的与现有电子支付使用体验比较、测试发现的问题、下一步具体工作安排等问题的阐述仍较简略。同时,也仍未引入常态化的研发信息公开机制。而依照《政府信息公开条例》,对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。[24]

(三)研发测试的制度规范应公开、明确

如前文所述,数字人民币只能存储于数字钱包,数字钱包并不是现有银行账户服务的延伸,而是全新的金融服务形式。从测试来看,并不是所有商业银行、支付机构都能成为数字钱包的运营主体,也不是所有省市都在铺开测试。[25]确定哪些机构成为参与测试的主体,哪些省市作为测试参与地区其规则并不明确。

此外,现有人民币发行流通的管理制度没有涉及数字人民币,相关管理规范无法适用于数字人民币,数字人民币在测试中遵循的是何种管理规范也并不明确。

数字货币写进多地“十四五”规划纲要草案[26],一些地方公布了推进数字人民币的规划[27],部分地方在测试过程中,采取的方式是向使用者发放数字人民币“红包”,鼓励其到有关商户进行使用。有关红包的成本一般由商业银行、地方政府或有关机构承担,但目前并没有数字人民币“测试”成本负担及预算控制制度。与商业银行(机构)投入商业资金进行推广不同,地方政府推广数字人民币使用的是财政资金,在“过紧日子”背景下,这些公共资金的使用应当有确定的必要性及支出依据。


三、夯实数字人民币发行流通法治保障基础的建议

党的十八届四中全会指出:要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。[28]数字人民币的法治保障机制如果不完善,可能引发公众排斥、损害市场竞争、破坏金融秩序等严重后果,因此必须将其置于法治框架下予以规范。

(一)完善我国数字人民币发行流通的决策程序

基于数字人民币的发行流通对社会发展、使用者所可能产生的影响,对现有社会经济生活、各方权利义务带来的变化远甚于纸币换代。因此,数字人民币的发行流通不宜简单照搬既往纸币“换代”的决策程序。要最低限度减轻对社会的影响,争取最大的社会共识,决策阶段上还需前移,即不必等到测试结束再根据测试情况来决策如何推出,而是在当前尽快就前期测试进行总结,就继续测试问题进行公开决策。有关部门宜尽快就此形成有关报告向中央全面深化改革委员会、全国人大常委会报告,有关信息特别是公众集中关注的信息及时社会公众进行公开,使各界及时了解数字人民币研发的最新情况,为将来推动数字人民币全面发行流通预留社会适应空间。同时应当搭建国家层面协调推进小组,将涉及数字人民币发行流通相关事权部门均纳入其中,做好国家层面的统筹规划与稳步推进试点工作。

(二)设计数字人民币测试参与及未来流通运营管理规则

如前文所述,测试阶段各机构、各地如何获取参与试点的资格,参与试点的管理规则应当公开、公平及透明。我国既往纸币发行流通过程中,并不单独涉及货币发行流通的运营问题,商业银行、非银行支付机构基于各自牌照许可事项范围向社会公众提供基于账户服务为基础的多样化金融服务,并从中获取一定商业收益,各类机构提供金融服务的机会较为均等,社会公众选择较为充分。而从目前来看,在数字人民币推出初期,极有可能只有部分机构才能成为数字钱包运营机构,后期会根据各机构技术支撑、机构服务能力和市场分布等情况实施准入管理。显然,先期提供数字钱包服务的机构易取得先发优势,包括可能取得较高的市场占有率、更能收集并满足用户需求等。因此,需要设计有利于充分实现公平竞争、满足社会公众多样化需求的准入制度,确保市场公平。

(三)构建兼容实物货币、数字人民币的货币发行流通管理及重大风险预防控机制

数字人民币的发行并不意味着实物货币被完全替代??梢栽ぜ氖奔淠?,数字人民币和实物货币以及银行电子账户、非银支付会长期共存。因此,对于货币使用主体而言,实物货币与数字人民币,其他电子支付工具均可自主选择使用。而要满足用户资金安全、便捷的使用需求,就需要构建多层次的支付体系,使之能够充分兼容实物货币、数字人民币的发行流通管理机制,并赋予使用者充分的使用选择权。同时,数字人民币是新兴事物,有一定技术风险,需要尽快设计因其发行流通而引发各类风险的防控机制。

(四)设计有利于数字人民币国际化的外汇管理机制

数字人民币发行流通的一个重要目的是推动人民币国际化[29],尽管也有观点认为数字人民币主要还是国内使用,而不是国际,“人民币支付系统的现代化、数字化对于提高人民币的地位,提高跨境使用有一定程度的帮助,但帮助不大”。[30]多国积极布局法定数字货币国际化的战略,最重要的就是探索数字货币跨境交易的应用。如果数字人民币仅仅体现为国内支付方式的优化,其必要性与重要性可能将大幅降低。数字人民币由于其物理特性,具有境外直接使用的可能,如能成功应用于跨境资金转移,必将对以往跨境支付周期长、效率低的跨境体系带来冲击。但是这种可能要成为合法的现实,还需要基于境外使用国(地区)的认可以及双方数字货币的法律匹配。面对Libra等私人数字货币的冲击预期,基于金融监管对等原则和我国金融对外开放的趋势,要统筹设计与规划数字人民币国际化的路线图。同时,数字人民币跨境不论是采取直接结算,还是采取数字代币或换汇结算等间接流通方式,都需要我国在经常项目外汇管理限额、资本项目管理制度方面就数字人民币发行流通进行一定的调整,有关机制需要进行重新设计。

(五)统筹推进有关法律法规的“废”“改”“立”

不宜就涉及数字人民币的法律规范进行分散式与“补丁”式的“废”“改”“立”,既大量浪费立法资源,也会无限拉长数字人民币的立法周期,使数字人民币发行流通的相关规范长期处于修补状态,不利于数字人民币战略的顺利实施。建议全国人大、国务院统筹就数字人民币发行流通涉及的一揽子民事、行政、刑事法律法规进行清单化梳理与修订,如果短期无法实现,也应当结合法定数字货币发行流通所涉及的每一环节,尽快明确数字人民币的法律属性,明确发行机构、运营机构、其他合作机构在数字人民币发行流通体系中的权力(权利)与义务,将测试行为纳入法治框架。


作者简介: 刘建,高级经济师,博士,西南政法大学公法研究中心、金融监管研究所研究员,硕士生导师。

注释: [1] 中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第20页。
[2] 《数字人民币何时正式推出?央行:目前还无时间表》,资料来源:http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202104/13/t20210413_36468958.shtml,2021年6月6日访问。
[3] 参见王信:《为何要研究发行央行数字货币》,载《财新周刊》2018年第9期。
[4] 参见刘少军:《“法定数字货币”流通的主要问题与立法完善》,载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。
[5] 易纲:《建设现代中央银行制度》,载《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议〉辅导读本》,人民出版社2020年版,第284页。
[6] 参见彭绪庶:《数字货币创新:影响与应对》,中国社会科学出版社2020年版,第78页。
[7] 参见姚前:《数字货币初探》,中国金融出版社2018年版,第8页。
[8] 中国人民银行于2020年10月23日公布了《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》,其中第十九条(人民币单位)规定人民币的单位为元,人民币辅币单位为角、分。人民币包括实物形式和数字形式。
[9] BIS, Results of the third BIS survey on central bank digital currency,资料来源:https://www.bis.org/publ/bppdf/bispap114.pdf,2021年10月10日访问。
[10] 参见中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第4页。
[11] 参见刘少军:《“法定数字货币”流通的主要问题与立法完善》,载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。
[12] 参见中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第7页。
[13] 中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第9-10页。
[14] 参见刘少军:《“法定数字货币”流通的主要问题与立法完善》,载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。
[15] 参见刘向民:《央行发行数字货币的法律问题》,载《中国金融》2016年第17期。
[16] 中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第18页。
[17] 中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第17页。
[18] 比如北京市举办的“数字王府井 冰雪购物节”活动,“京彩奋斗者 数字嘉年华”活动,上述活动的文告中,均回避了数字人民币由哪一主体发行的问题,仅表示:“活动是数字人民币研发过程中的一次常规性测试,是落实北京‘两区’政策,稳妥推进法定数字货币试点应用的有益尝试,也是打造北京国际消费中心城市的创新实践,为北京冬奥会支付环境建设做好服务保障?!弊柿侠丛矗篽ttp://jrj.beijing.gov.cn/jrgzdt/202106/t20210601_2403629.html,2021年6月3日访问。
[19] 中国人民银行数字货币人民币研发工作组:《中国数字人民币的研发进展白皮书》,2021年7月版,第4页。
[20] 参见《中华人民共和国人民币管理条例》第七条至第二十二条规定。
[21] 参见《国务院关于发行新的人民币和收回现行的人民币的命令》《国务院关于发行新版人民币的命令》《中华人民共和国国务院令第268号——决定发行第五套人民币》。
[22] 中国政府网:《2021年中国人民银行工作会议召开》,资料来源:http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/06/content_5577522.htm,2021年5月30日访问;《人民银行召开2021年货币金银和安全保卫工作电视会议》,资料来源:http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/10/content_5598780.htm,2021年5月30日访问。
[23] 新浪网:《数字人民币又来了?莫慌!小心这些诈骗套路》,http://finance.sina.com.cn/money/forex/forexroll/2021-03-29/doc-ikknscsk2993643.shtml,2021年6月3日访问。
[24] 参见《政府信息公开条例》第十九条:“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开?!?br/>[25] 截至2021年6月10日,共有工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行、网商银行7家银行参与数字人民币测试。
[26] 包兴安:《数字货币写进多地“十四五”规划纲要草案 专家建议扩大数字人民币试点范围》,载《证券日报》2021年1月26日A2版。
[27] 如深圳在《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要》提出:开展数字货币研究与移动支付等创新应用,争取建设法定数字货币试验区,推动数字人民币国际合作和跨境使用,前瞻布局新一代金融基础设施。资料来源:http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/ghjh/content/post_8854038.html,2021年6月9日访问。
[28] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》:实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。资料来源:http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html,2021年5月25日访问。
[29] 参见王信:《为何要研究发行央行数字货币》,载《财新周刊》2018年第9期。
[30] 参见王鑫:《周小川澄清数字人民币误解:没想取代美元,与银行、第三方支付机构等都在一条船上》,界面新闻,https://www.jiemian.com/article/6130694.html,2021年6月10日访问。

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