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《价格法》修订:发展需要与改进方向

张守文    2022-07-23  浏览量:51

摘要: 在建设现代化国家的新发展阶段,基于经济和社会发展以及宪法和法律发展的现实需要,应及时修订《价格法》,以保障价格机制重要作用的充分发挥,并提升政府的价格调控和价格监管水平。为此,《价格法》的修订应融入创新、协调、开放等发展理念,吸纳和确认价格领域的改革成果,加强与相关立法的价格条款的协调,使其真正成为价格领域的“基本法”,并由此构建“发展导向型”的价格法体系,这是《价格法》改进的总体方向。据此,应对《价格法》总则和分则部分的重要条款作具体增删调改,从而使其能够更有效地规制价格行为,促进价格体制和价格机制的完善,推动高标准市场体系和现代化经济体系的构建,更好地为我国市场经济发展提供基础制度保障。

关键词: 价格;价格法;立法改进;立法协调;发展导向

正文:


一、背景与问题

在我国建设现代化国家的新发展阶段,随着经济体制改革的全面深化,价格机制已在各类市场机制中处于基础地位,且在资源配置方面的重要作用日益显现。由于价格机制贯穿市场交易和市场竞争的诸多领域,对与其相关的价格行为需要运用多种法律加以规制,并由此形成了不同类型价格法规范构成的价格法体系。因此,应从价格法治的维度,探讨如何加强各类价格立法的协调,以提升其系统调整的法律实效。

从制度变迁的视角看,自实行市场经济体制以来,我国分别于1993年、1994年和1995年集中推出了市场规制法、财税法、金融法的立法,从而确立了经济法制度的基本框架。在此基础上,为进一步回应市场经济的发展要求,我国于1997年专门制定了《价格法》。随着财税、金融、市场监管等领域改革的深化,前述几类经济立法已被多次修改;但对于价格领域的诸多改革成果,却一直未能通过修订《价格法》加以吸纳和确认,只是在《价格法》之外的相关立法中才有分散规定?;谏鲜隽⒎ㄏ肿?,如何看待《价格法》的地位和定位,如何协调其与相关法律的关系,应否继续保留现行立法的基本架构,都是在《价格法》修订方面需要明确的重要问题。[1]

应当承认,我国实施多年的《价格法》,作为一部涉及宏观调控和市场规制的综合性立法,在价格立法体系中具有基础地位,且发挥着重要作用。在将其定位为价格领域“基本法”的同时,还应加强其与相关立法中的价格条款的协调,以更好地实现整体价格法体系在规范价格行为、保障市场机制有效运行方面的重要功能。因此,在市场经济迅猛发展、各类价格行为日益复杂的今天,对《价格法》非但不能废弃,恰恰应通过及时修订,推进价格领域的立法统合,以使其更好地发挥作用。[2]

有鉴于此,在我国全面深化改革和推进法治的背景下,基于价格机制对优化资源配置、推动现代化经济体系建设的特殊重要性,[3]以及《价格法》在价格立法体系中的重要地位,应通过修订《价格法》,进一步推进价格领域的立法统合,以发挥整体价格法制度在保障和促进经济社会发展方面的重要作用。为此,本文将着重从发展的视角,探讨《价格法》修订的必要性、重要性和迫切性,强调为了有效回应经济和社会发展以及宪法和法律发展的需要,在《价格法》修订方面应充分融入新发展理念,并在具体条款的调整方面更多体现发展导向,从而进一步形成有利于促进经济社会发展的价格法制度,推进“发展导向型”价格法治的构建。

本文试图说明:价格机制作用范围广阔,多种重要立法均涉及价格条款,由此形成的大量实质意义的价格法规范,需加以协调和整合,并应将其共性规则确立于《价格法》中。此外,通过推动立法统合,会凸显《价格法》在价格立法体系中的基础地位或基本法定位,以往对此重视不足,已影响价格法体系的整体实效。因此,应依据宪法规定,推动《价格法》的不断完善,从而形成与市场经济发展相匹配的价格法体系;同时应基于新发展理念,构建“发展导向型”的价格法治。[4]这不仅有助于推动价格立法及相关领域立法,为价格机制作用的有效发挥提供法治保障,从而促进经济和社会的发展,也有助于解决价格法理论研究相对不足的问题,[5]并进一步丰富和完善经济法治理论,推进国家经济治理的现代化。


二、《价格法》修订的必要性:回应发展需要

多年来,修订《价格法》的呼声此伏彼起,尽管可以从多个维度论证其必要性,但有两个维度特别重要:其一,修法是为了回应经济和社会的发展,以解决价格领域不断产生的新问题;其二,修法是为了回应宪法和法律的发展,以加强价格法与宪法、法律的制度变迁的协调。上述“两类回应”,也是价格法自身发展的需要。为此,下面着重从这两个基本维度,对《价格法》修订的必要性略作解析。

(一)回应经济和社会的发展需要

任何法律的立改废释,皆有其特定的经济和社会基础?!都鄹穹ā反哟粗频叫薅?,也都是为了回应经济和社会发展需要。我国在实行市场经济之初,随着市场机制在资源配置方面的作用不断显现,全社会对价格机制重要性的认识不断深化?;诘笔笔谐《鄯段Р欢侠┱?,价格行为日益丰富和复杂,亟待加强法律规制的时代背景,为了及时回应经济社会发展的需要,国家专门制定了《价格法》。

随着我国改革开放的不断深入,市场经济体制以及市场化程度已发生巨变。一方面,随着国内市场经济的发展,市场化改革持续推进,价格机制的重要作用不断呈现;另一方面,随着我国加入WTO,全面融入经济全球化,政府定价范围也相应大幅缩小,市场调节价的比重已超过97%?;诟髁煊蚴谐』潭炔欢咸岣叩南质?,我国先提出要让市场机制在资源配置方面发挥重要作用或基础性作用,到2013年以后,又强调要让市场机制在资源配置方面发挥决定性作用。而在市场机制中,最为重要和最为基础的就是价格机制,可以说,“价格机制是整个市场机制的核心”。[6]

近年来,我国进一步全面深化改革,从建立现代市场体系到构建高标准市场体系,从建立现代经济体制到构建高水平市场经济体制,从重视普通商品的市场化到强调要素的市场化配置,每个方面的改革都与市场机制直接相关,[7]都要求在市场交易、市场竞争方面充分发挥价格机制的作用。为此,必须进一步完善价格法制度,加强价格调控和价格监管,以回应经济社会发展的现实需要。[8]

由于市场化、法治化、国际化的发展,需要构建一套不断完善的价格法体系,以在法治框架下保障价格机制作用的充分发挥,因此,基于《价格法》在价格立法体系中的基础地位,对其及时修订甚为必要。同时,在我国开启建设现代化国家的新发展阶段,要构建新发展格局,促进国内国际“双循环”,实现高质量发展,尤其需要通过完善价格机制等市场机制,促进市场经济的发展和政府职能的转变。在这样的时代背景下,为回应经济社会发展的现实需求,迫切需要尽快修订《价格法》。[9]

(二)回应宪法和法律发展的需要

从法律体系自身完善的角度看,《价格法》的修订是为了回应宪法和法律发展的需要,以进一步与宪法和相关法律的修改相协调,从而促进价格法体系自身的完善。在《价格法》制定之初,我国与市场经济相关的各类法律制度都很不完备,随着宪法和各类法律制度的多次修改,以及相关价格立法的不断完善,价格法体系的基本架构才逐步形成。在《价格法》的修订过程中,尤其应进一步体现其与宪法和相关法律的协调,[10]并通过立法统合,推进价格立法的系统化,以有效实现价格法体系的“系统功能”。

1.进一步落实宪法的要求。我国宪法经过多次修改,经济条款不断增加,由此形成的“经济宪法”需要各类经济立法加以具体化。其中,《宪法》第15条非常重要,其三款规定都与价格立法直接相关,需要通过《价格法》的修订进一步加以具体落实。

首先,我国《宪法》第15条第1款明确规定,“国家实行社会主义市场经济”,这是对我国市场经济体制的宪法确认。要实行市场经济体制,就应当发挥市场机制在资源配置方面的决定性作用,而价格机制则是市场机制最重要的组成部分,没有价格机制就没有市场机制。在这个意义上,中国是否属于“市场经济国家”,在很大程度上取决于市场机制发挥作用的程度和范围,取决于市场主体自主定价权的落实。[11]因此,为了落实上述宪法的规定,体现市场经济体制的基本要求,应通过《价格法》的修订,充分保障价格机制能够有效发挥作用。

其次,我国《宪法》第15条第2款特别规定,“国家加强经济立法,完善宏观调控”。与此相对应,《价格法》作为国家的重要经济立法,已专门对价格总水平调控等作出规定,这也是对上述宪法条款的直接落实。时至今日,为了完善和加强价格调控,实现稳定物价等宏观经济目标,从而防范和化解经济?;?,也必须基于宪法规定,加强价格立法,及时修订《价格法》。

最后,我国《宪法》第15条第3款还规定,“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。由于各类交易都离不开价格,同时,价格行为也是重要的竞争手段,对社会经济秩序具有极其重要的影响,因此,为了保障良好的经济秩序,维护市场的交易秩序、竞争秩序,必须推进价格立法及其配套立法,依法加强价格规制,由此使《价格法》的及时修订更显必要。

此外,2018年的《宪法修正案》将“贯彻新发展理念”写进了宪法序言。为了回应宪法的上述新发展,亦应在《价格法》的修订过程中,切实贯彻创新、协调、开放等新发展理念,切实减少不当的价格管制,使相关条款的调整更多地体现保障和促进经济社会发展的“发展导向”。

可见,基于对宪法规定的回应和具体落实,应当结合我国市场经济发展的现实要求,尽快修订《价格法》,以有效规范价格行为,完善价格领域的宏观调控和市场规制,保障市场机制的有效运行,维护市场经济秩序,推进市场经济的健康发展。

2.与相关立法的发展相协调。随着我国市场经济的迅速发展,价格机制的作用范围不断扩大,使相关价格规范在大量立法中纷纷呈现。目前,在经济法、民商法、社会法、行政法、刑法、诉讼法等部门法领域,至少有40余部法律涉及价格方面的规定,同时,还有大量设置价格条款的行政法规,由此使“实质意义的价格法”发展迅速,并形成了价格调控、价格监管方面的新制度?!都鄹穹ā纷魑鄹窳⒎煊虻幕痉?,如何与相关立法中的价格规范相协调,体现各类立法的新发展,是在其修订过程中需特别考虑的重要问题。为此,下面选取民法、行政法等相关立法中的若干价格条款,举例说明其与《价格法》的紧密关联,由此有助于理解加强立法协调的必要与可能。

表1 相关立法中的价格条款及其与《价格法》的关联

上表列举的相关立法中的价格条款,涉及定价原则、价格监管、价格秩序、价格调控,以及价格与公共利益的关系等。[13]只有通过《价格法》的修订,与相关法律、法规的新发展相互协调,才能构建更加完善的价格法体系,推动价格法治体系的优化,并回应和解决经济和社会发展的诸多新问题,实现国家治理的现代化。因此,非常有必要结合相关立法的新发展,促进其相关价格条款的协调和整合,并在《价格法》修订过程中加以落实。

总之,无论从回应经济和社会的发展需要,还是从与宪法和法律的发展相协调的角度,都需要及时修订《价格法》。随着改革的全面深化和法治建设的推进,特别是新时期市场化、法治化、国际化的迅猛发展,修订《价格法》的必要性更加突出,迫切需要《价格法》在保障价格机制运行,促进经济社会发展方面发挥重要作用。因此,应从全局高度理解价格立法对于“改革与法治”“法治与发展”的重要意义,并在《价格法》修订中全面体现发展导向。


三、《价格法》的改进方向

前述探讨表明,我国《价格法》的修订,既应体现经济和社会的发展需要,并确认和保障相关价格领域的改革成果,也要回应宪法和法律发展的要求,加强与相关立法中的价格条款的协调和整合。在此过程中,应进一步融入创新、协调、开放等新发展理念,以推动价格法的制度创新及其与相关立法的协调,扩大价格领域的内外开放,维护价格领域的公平竞争,使《价格法》真正成为有助于促进发展的“价格基本法”,[14]并由此构建“发展导向型”的价格法体系。这是《价格法》改进的总体方向。

基于上述总体改进方向,考虑到《价格法》对市场交易和市场竞争的重要影响,应明确将其作为整个价格法体系中的“基本法”,确立其在规范价格行为的各类法律中的基础地位。据此,应在《价格法》的总则和分则部分增加具有普适性的条款,或称一般条款,[15]构建能够协调和整合相关立法中的价格条款的基本制度。

为此,在《价格法》的总则部分,应概括规定立法宗旨、立法依据、调整范围、基本原则、价格管理体制等;在《价格法》的分则部分,应具体规定定价主体、价格行为、价格权利、价格义务、违法责任等。同时,还应对价格调控制度和价格监管制度作专门规定,并明确其与相关立法的价格条款之间的关系。

此外,在《价格法》的修法路径方面,还涉及“大修”或“小改”的选择。如果对其进行大规模修订,则上述基本内容都可能有相应调整;如果只是“小改”,则仅需基于重要性和迫切性,对相关条款加以“补漏”即可。对上述两种修法路径如何抉择,会直接影响《价格法》改进的程度乃至未来发展的方向。

尽管人们对《价格法》的修法路径见仁见智,但基于前述的立法必要性和总体改进方向,为了全面回应现实的发展需要,国家立法机关对其进行“大修”“大改”的可能性更大。[16]为此,下面基于应然的改进方向,着重探讨一些重要条款或制度的增删调改,以及需要重点推进的制度协调,从而说明《价格法》修订可能的着力点或侧重点。

(一)总则部分的具体改进方向

《价格法》总则部分的修订,主要涉及立法宗旨、立法依据、调整范围、基本原则、价格管理体制等条款,需着重体现和回应各类价格立法的共性问题和基本问题,着力实现与相关立法的协调。

1.完善立法宗旨与增加立法依据。对于《价格法》的立法宗旨,可在现行规定基础上,进一步修改为“为了规范价格行为,加强价格调控和价格监管,?;は颜呷ㄒ婧蜕缁峁怖?,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济健康发展”。如此调整,突出了价格领域的宏观调控和市场监管,[17]也强调了对社会公共利益的?;?;同时,由于各类价格行为都会影响市场交易和市场竞争,进而影响整体经济运行和社会稳定。因此,应对“维护社会经济秩序”作特别规定。

此外,现行《价格法》对立法依据未作规定,结合前述对修法必要性的讨论,可认为《价格法》事关市场主体的财产权、经营自主权(主要是定价自主权)等基本权利,是对宪法相关规定的重要落实,[18]因此,应当将其作为价格领域的基本法律,并增加规定“依据宪法制定本法”。明确上述立法依据,有助于发挥《价格法》对其他价格立法的统领作用,体现其保障和促进发展的导向,并由此构建更为完善的价格法律体系。

2.明确和扩大调整范围。现行《价格法》规定“在中华人民共和国境内发生的价格行为,适用本法?!本荽?,需要通过明确价格行为,来界定该法的调整范围。[19]而从价格行为的主体、客体等角度,则有助于明确价格行为的类型,并由此厘清价格法的调整范围。以下举例说明。

从定价主体看,随着市场经济的发展,价格改革的目标是不断扩大市场定价范围,持续缩小政府定价范围,减少价格管控。即使在土地、资本、劳动力等要素领域,也要不断推进市场化定价。由此使市场定价行为更为普遍,而政府定价行为则明显受限,只是在涉及重要的社会公共利益时,政府才可能成为定价主体。[20]

从定价客体看,商品和服务是定价的主要客体?;诙陨唐返墓阋謇斫?,随着各类资源、能源定价的逐步市场化,特别是土地、资本、技术、数据等要素市场化配置范围的扩大,其定价行为亦应归入商品定价;同时,对现行《价格法》附则部分有关“利率、汇率、保险费率、证券及期货价格不适用本法”的规定,亦应加以废止,由此可以扩大《价格法》的调整范围,体现其对价格行为的全面规范,发挥其作为价格基本法的重要作用。

此外,除了《价格法》对价格行为的基本规定,还有大量法律、法规对价格或价格行为有特别规定。诸如财政法、税法、金融法、产业法、计划法、反垄断法、反不正当竞争法、消费者?;しǖ染梅ǖ木咛辶⒎?,也都包含相关价格条款。因此,应明确《价格法》与其他法律、法规的价格规范之间的关系,这有助于进一步厘清《价格法》的调整范围。[21]

另外,随着经济全球化和法治化的发展,还应在《价格法》中增加“域外适用条款”,即“在中华人民共和国境外发生的价格行为,扰乱中华人民共和国境内市场秩序,损害境内市场主体合法权益的,依照本法有关规定处理并追究法律责任”。这与《反垄断法》《证券法》等相关经济立法的规定也是一致的,[22]有助于进一步扩大《价格法》的调整范围。

3.增列基本原则。现行《价格法》对基本原则未作规定,这是一个重大缺失,应通过修订予以增列。无论是各类主体的定价行为还是其他价格行为,无论是政府的价格调控还是价格监管,以及各类价格纠纷或价格争议的有效解决,[23]都要体现公平、效率等重要价值,符合法治、诚信的基本精神,因此,非常有必要将具有普适性的公平原则、效率原则、合法原则、诚信原则等确立为《价格法》的基本原则,这具有多方面的积极意义。

例如,确立公平原则,有助于促进公平交易和公平竞争?;诩鄹窈图鄹窕圃谑谐【没疃械闹匾匚?,只有切实按照价格的构成要素,体现价值规律的要求,保障定价公允,才可能有公平交易和公平竞争。事实上,税法对转让定价行为的规制,反垄断法对价格歧视行为的规制等,[24]这些都是上述公平原则的重要体现。

又如,确立效率原则,有助于充分发挥价格机制的作用,促进资源的有效配置,从而提升经济效率;也有助于促进价格领域的政府职能转变,提升行政效率。依据效率原则的要求,各类主体必须遵循市场经济规律,特别是价值规律,充分考虑供给与需求、成本与收益、投入与产出,这更有助于提升个体的和整体的经济效益,发挥价格法保障和促进市场经济发展的重要作用。

再如,市场经济是法治经济,各类主体的价格行为都必须依法进行,其价格权利和利益都应依法受到保障,因此,确立合法原则甚为必要。同时市场经济也是信用经济,各类主体的价格行为都必须诚实守信,市场主体和政府都要诚信定价,价格调整也应基于成本变化,不能从事价格欺诈等行为,[25]因此,还应确立诚信原则。这尤其有助于维护价格秩序或市场秩序,实现稳定物价、保障整体经济运行等经济目标。

除上述基本原则外,基于资源配置的“双手并用原理”以及价格法的特殊性,为了有效处理政府与市场的关系,还可将“市场定价为主,政府定价为辅”确立为基本原则,即私人物品的定价权主要归市场主体,而对社会公益具有重要影响的公共物品,则主要由政府行使定价权。这也是对价格改革成果的法律确认。[26]另外,与上述原则相配套,还应确立“保障公共利益原则”,即无论是市场主体的各类价格行为,还是政府的定价行为、价格调控行为、价格监管行为等,都应切实保障社会公共利益,这也是《价格法》的经济法特性的体现。

4.明确价格管理体制。价格管理体制的核心是价格调控和价格监管方面的权力分配。经过多年改革,我国的价格管理体制逐渐明晰,对此亦应通过《价格法》的修订加以确认。同时,对相关立法中有关价格管理体制的规定亦应加以协调,进一步明晰价格主管部门的相应职权。对此,结合相关立法的规定,尤其需要关注如下两方面:

(1)相关行业的定价或收费标准的确定权,应继续明确由价格主管部门会同有关政府主管部门行使。例如,《邮政法》第39条规定:“实行政府指导价或者政府定价的邮政业务范围,以中央政府定价目录为依据,具体资费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、国务院邮政管理部门制定?!薄堵墒Ψā返?9条规定:“律师收费办法,由国务院价格主管部门会同国务院司法行政部门制定?!薄豆しā返?6条规定:“公证费的收费标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定?!薄渡桃狄蟹ā返?0条规定:“商业银行的相关收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工,分别会同国务院价格主管部门制定?!?/p>

(2)有关价格调控权和价格监管权的分配,还需要加强价格主管部门与政府相关职能部门的协同。例如,在价格调控方面,《商业银行法》第38条规定:“商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限,确定贷款利率?!本荽?,行使此类价格调控权的主体是中央银行,但缺少与价格主管部门的协同,这与现行《价格法》的适用范围相关。同样,在价格监管方面,《商业银行法》第47条规定:“商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款?!庇氪讼喽杂?,行使此类价格监管权的主体是专门的金融监管机构,价格主管部门亦未参与其中。当然,有些立法也强调了价格主管部门的监管职能,例如,《煤炭法》第42条规定:“国务院物价行政主管部门会同国务院煤炭管理部门和有关部门对煤炭的销售价格进行监督管理”等等。

基于上述有关价格管理体制的规定,在《价格法》的修订过程中,应进一步确立国务院价格主管部门在价格调控和监管方面的重要地位,明确界定政府相关职能部门的职权,从而在总体上形成以价格主管部门为基本主体,各部门协同配合、各有侧重的分权框架。

总之,上述对《价格法》的立法宗旨、立法依据、调整范围、基本原则、价格管理体制等条款的修订,既要体现市场化改革的要求,又要贯穿经济法治的基本逻辑,还要充分体现发展导向,以有效发挥其对分则部分的引领作用。

(二)分则部分的具体改进方向

基于现行制度的基本架构,结合价格领域的新发展、新问题,对相关具体制度加以调整和优化,是《价格法》分则部分的具体改进方向。现举例说明如下。

1.分则部分的基本架构可以保留?!都鄹穹ā贩衷虿糠值幕炯芄?,包括有关定价主体、定价客体、价格行为、价格权利、价格义务、违法责任等方面的基本制度,还包括对价格调控制度和价格监管制度的专门规定。[27]

《价格法》的核心功能是规范价格行为。为此,现行立法先分别规定经营者和政府两类主体及其价格行为,以及各类主体的价格权利和价格义务,再专门规定政府的价格调控和价格监管,最后在整体上规定各类主体的法律责任,这样的结构有分有合,层层递进,清晰合理,体现了价格机制或价格行为的基础地位,以及价格调控和价格监管的重要功能。因此,对分则部分的基本架构可以保留。

从现实情况看,市场主体既是最主要的定价主体,也是价格调控和价格规制的主要受体,而政府则仅在少数情况下可以成为定价主体,其主要角色是价格调控主体和价格规制主体。由于价格法的主要任务,就是规范市场主体和政府的各类价格行为,因此《价格法》的修订仍需着重规定各类主体的价格行为,并将价格权利与价格义务嵌入其中,明确各类主体可以从事的价格行为、不得从事的价格行为,以及政府在价格调控和价格监管方面的职权与职责,由此可以将主体结构、行为结构、权义结构和责任结构紧密结合,构建一个逻辑严密的规范结构或分则框架。

2.有关“经营者价格行为”的制度改进?;诰呒鄹裥形幕〉匚?,现行《价格法》将其作为规制重点,并在第二章集中加以规定,以明确经营者可以从事或不得从事的价格行为等,从而确立其定价权等价格权利,以及禁止性价格义务等。与此相对应,对如下几个重点条款需再加改进。

(1)第7条规定的经营者定价原则,应当符合前述的基本原则。如果通过《价格法》修订,在总则部分增列若干基本原则,且能够覆盖定价原则,则该条可以取消。

(2)第11条规定的经营者价格权利,主要是“自主定价权”,除此以外,还应当规定其他价格权利。例如,通过规定“经营者享有在市场交易和市场竞争中获得公平价格对待的权利”,就可以与反垄断法、反不正当竞争法领域的反价格歧视等制度相呼应。因此,可进一步增加经营者价格权利的类型和内容。

(3)第14条规定的禁止经营者从事的价格行为,体现了1993年的《反不正当竞争法》的相关内容,但随着《反垄断法》的颁行和《反不正当竞争法》的修改,某些价格行为的法律定性已发生变化,需要与现行法律规定保持一致。因此,可将第14条“经营者不得有下列不正当价格行为”改为“经营者不得从事下列价格行为”,这样既能与现行竞争立法相协调,又可以包容或涵盖其他禁止经营者从事的价格行为类型。

3.有关“政府定价行为”的制度完善。政府的定价行为虽然范围小,但事关国计民生和社会公益,尤其需要加强法律规制,为此,现行《价格法》第三章对其有集中规定。经过多年探索,我国在政府定价方面已有诸多制度改进,[28]近年来上述缺陷已得到较多弥补。相关规则和成熟经验可通过《价格法》的修订加以吸纳和确认。

例如,为了规范政府定价行为,提高政府制定价格的科学性、公正性和透明度,?;は颜吆途叩暮戏ㄈㄒ?,国家发改委发布了《政府制定价格行为规则》(自2018年1月1日起实施),对于其确立的重要规则,可以补充到《价格法》的相关规定中,同时,应增加价格听证制度的形式、方式等规定,[29]以使政府定价制度更加完善。

又如,政府定价必须考虑相关成本问题。为规范政府的定价行为,提高政府价格决策科学性,国家发改委还于2017年发布了《政府制定价格成本监审管理办法》,由此使成本监审成为政府制定价格的重要程序和实施价格监管的重要内容。据此,可以在《价格法》中增设“成本监审制度”,以保障政府定价行为的合理性和合法性。

4.有关价格调控和价格监管的制度优化?!都鄹穹ā返谒恼潞偷谖逭路直鸸娑思鄹竦骺睾图鄹窦喙苤贫?,对于上述两类制度的优化,既有的共识是应结合价格调控和价格监管的实践,将较为成熟的经验做法固定下来。[30]在此基础上,还应加强两类制度与相关立法中的价格规范的协调。对于相关立法中的价格调控与价格监管条款及其与《价格法》的关联,现举例如下:

表2 相关立法的价格调控条款与价格法的关联

上述表2中的相关价格调控条款,涉及国家的价格政策或价格手段的运用,旨在实现相关的价格调控目标,体现了价格法的规制性,即“将鼓励、促进与限制、禁止相结合”的经济规制的特性。对各类相关立法涉及的价格优惠措施和价格限制措施如何整合,并统一规定于《价格法》中,也是修改分则需要考虑的重要问题。当然对价格调控行为的法律约束及其相关法治问题,也要特别关注。[31]

表3 相关立法的价格监管条款及其与价格法的关联

上述表3中的价格监管条款,涉及不同领域、不同时期价格监管手段的运用,在实质上丰富和扩展了价格监管制度的适用范围,尤其有助于维护公平交易和公平竞争,保障良好的市场秩序,?;ど缁峁怖婧拖颜呷ㄒ?。

纵观表2、表3中的相关价格条款,不难发现,《价格法》中的价格调控和价格监管制度已具备广泛而坚实的制度支撑。此外,由于价格行为在各类市场行为中具有基础地位,宏观调控法和市场规制法的各类立法都会涉及价格规范,因此,在《价格法》的修订过程中还要着重关注经济法体系内部的制度协调。[32]

例如,在价格法与税法的关系方面,依据税法原理和相关税法规定,如果“计税价格明显偏低且无正当理由”,则征税机关可行使核定权。[33]尤其在转让定价等领域,税务机关还有权实施特别纳税调整。但对于何为“价格明显偏低”、如何确定转让定价或关联交易是否符合公平交易原则等,不仅税法要作出明确规定,也需要价格法提供基础支撑。事实上,各类税种立法都涉及与价格法的立法协调问题。[34]

又如,在价格法与竞争法的关系方面,针对价格卡特尔、价格歧视等价格行为,需要有效协调价格法与反垄断法的关系,以对其展开全面规制;[35]针对低价倾销等行为,应深化对价格构成以及市场主体定价权正当行使的认识,并处理好价格法与相关竞争法的关系。[36]

此外,针对相关特殊行业,特别是铁路、邮政、电信、烟草、电力等公用企业或自然垄断领域的价格行为,还需要加强《价格法》与上述领域专门立法中有关价格条款的协调,这对于?;ど缁峁怖婧拖颜呷ㄒ娓匾?。[37]

总之,对于《价格法》分则部分的修订,可以在保留现行制度基本架构的前提下,分别结合经济、社会和法治发展的需要,吸纳实践经验,对定价主体、定价客体、价格行为、价格权利、价格义务、违法责任等方面的基本制度或具体条款进行优化。同时,还应结合相关立法中的价格条款,在《价格法》中对相关价格调控和价格监管的制度进行协调和立法统合,从而使相关规定更加明晰,更能有效促进经济和社会的发展。


四、结论

随着我国全面深化改革和全面依法治国的持续推进,需要在法治框架下有效处理政府与市场的关系,以充分发挥市场机制特别是价格机制在资源配置方面的决定性作用,更好地发挥政府在价格调控和价格监管方面的重要作用。而上述“两类作用”的发挥,都离不开好的价格法制度。为此,在新的历史时期,总结既往价格法治实践经验,及时修订《价格法》,有重要的现实意义。

前述探讨表明,为回应经济和社会发展以及宪法和法律发展的现实需要,及时修订《价格法》具有突出的必要性、重要性和紧迫性。为此,应在总体上明晰《价格法》的改进方向,即确认和保障相关价格领域的改革成果,加强与相关立法中的价格条款的协调,充分融入创新、协调、开放等发展理念,使《价格法》成为有助于促进市场经济发展的基本制度,并由此推进“发展导向型”价格法体系的形成?;谏鲜鲎芴甯慕较?,应分别对《价格法》总则和分则部分的相关条款作出具体改进,尤其应结合发展需要,扩大《价格法》的调整范围,推进其与相关立法中的价格条款的协调和统合,使《价格法》真正成为价格领域的“基本法”。

在《价格法》的修订过程中,只有将相关发展理念融入其中,切实减少不当价格管制,才能构建有效保障和促进经济社会发展的价格法制度。因此,未来的《价格法》应更多体现“发展导向”,并最终建成“发展导向型”价格法体系。随着市场经济的发展,商品和要素的市场化配置范围还将不断扩大,价格机制的作用会更为突出。只有持续优化价格体制和价格机制,有效规范价格行为,[38]构建有助于保障和促进发展的价格法治,才能有效推动统一开放、竞争有序的高标准市场体系建设,不断完善现代化经济体系,为国家的全面现代化夯实经济基础和制度基础。


作者简介: 张守文,法学博士,北京大学法学院教授。

注释: [1]国家发改委曾先后于2003年、2015年启动《价格法》修订工作;2015年10月《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》也要求应“加快修订《价格法》等相关法律法规”。
[2]包括价格法在内的经济法各个领域,都需要结合现实需求和法治建设需要,不断推进立法统合。参见张守文:《经济法的立法统合:需要与可能》,载《现代法学》2016年第3期,第62-70页。
[3]由于“价格是指示器”“价格是激励因素”,因此,应充分发挥市场机制的重要作用。参见[美]斯蒂格勒:《价格理论》,施仁译,北京经济学院出版社1990年版,第14-19页。
[4]参见张守文:《新发展理念与“发展型法治”的构建》,载《人民论坛·学术前沿》2021年第13期,第34-43页。
[5]相关分析参见黄明涛:《价格法研究的回顾、评价与展望——基于中文核心和CSSCI期刊数据库的计量分析(1998-2018)》,载《价格理论与实践》2019年第9期,第33-36页。
[6]参见2015年10月12日发布的《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》。
[7]例如,2020年3月30日中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调,应完善主要由市场决定要素价格机制,引导市场主体依法合理行使要素定价自主权,推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变。
[8]随着全面改革的深化,需要重新审视价格法的定位与功能,推进《价格法》的修订。参见郭宗杰:《深化改革背景下价格法修订的若干问题研究》,载《政治与法律》2015年第8期,第75-86页。
[9]我国当前的价格法律体系与经济发展不相适应,《价格法》与当前价格改革的目标不协调、不匹配,应完善《价格法》。参见黄勇、吴白?。骸督∪鄹穹商逑狄婪ㄍ平鄹窀母铩邸醇鄹穹ā档男薷穆肪丁?,载《价格理论与实践》2014年第11期,第22-23页。
[10]包括价格法在内的各类经济法制度,都应与宪法协调发展。参见张守文:《论经济法与宪法的协调发展》,载《现代法学》2013年第4期,第3-9页。
[11]这在国际经贸领域同样非常重要,相关讨论参见屠新泉、于泓:《中国的市场经济地位与WTO的未来》,载《经济研究参考》2021年第6期,第13-22页。
[12]有学者认为,《价格法》修改应当减少命令-控制型的立法模式,给予司法机关更多的自主裁量空间。参见万江:《违反价格管制的合同效力研究》,载《法律科学》(西北政法大学学报)2019年第6期,第131-141页。
[13]在价格领域,公共利益非常重要,甚至是“压倒一切的考量”。参见[英]费恩塔克:《规制中的公共利益》,戴昕译,中国人民大学出版社2014年版,第3页。
[14]《价格法》既具有市场规制法属性,又具有宏观调控法属性,是兼具微观和宏观两方面属性的价格基本法。参见韦大乐:《沿着法治化轨道推进价格改革——〈价格法〉实施20周年回顾与思考》,载《价格理论与实践》2018年第4期,第30-33页。
[15]参见刘继峰:《论〈价格法〉修订中增设一般条款的必要性和可行性》,载《价格理论与实践》2015年第4期,第34-35页。
[16]有关“大改”路径的探讨,参见王学庆:《全面修改细化规定明确职权彰显位阶——对修改〈价格法〉的四点意见》,载《价格理论与实践》2014年第12期,第30-32页。
[17]《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》强调,《价格法》的修订应“紧密结合价格改革、调控和监管工作实际”,因此,价格调控和价格监管应作为《价格法》的重要内容,同时,在修订《价格法》的过程中,应充分体现价格改革的成果。
[18]参见张守文:《宪法问题:经济法视角的观察与解析》,载《中国法律评论》2020年第2期,第76-87页。
[19]相关探讨参见马凯:《正确理解与把握〈价格法〉的适用范围》,载《价格理论与实践》1998年第5期,第7-9页。
[20]尽管定价权通常属于市场主体的经济自由权,但当其行使影响到公共利益时,则需受多重法律规制,在极少数情况下要由政府直接行使。参见张守文:《定价权分配与行使的法律规制》,载《法学》2016年第10期,第89-96页。
[21]例如,《价格法》与《反垄断法》在价格垄断行为规制方面存在法律竞合问题,反垄断执法部门如何正确合理地选择适用《价格法》或《反垄断法》,是迫切需要破解的难题。参见李常青、万江:《〈价格法〉与〈反垄断法〉的竞合与选择适用问题研究》,载《中国价格监督检查》2012年第12期,第23-25页。
[22]参见《反垄断法》第2条、《证券法》第2条、《印花税法》第1条等等。
[23]参见最高人民法院、国家发展改革委、司法部联合印发的《关于深入开展价格争议纠纷调解工作的意见》。该《意见》有助于及时有效化解价格争议纠纷,构建调解和诉讼制度有机衔接的价格争议纠纷化解体系。
[24]参见许光耀:《价格歧视行为的反垄断法分析》,载《法学杂志》2011年第11期,第21-24页。
[25]对于我国价格法制度有关价格欺诈行为规定存在问题的相关讨论,参见刘燕南:《关于价格欺诈行为法律问题的研究》,载《价格理论与实践》2015年第2期,第39-41页。
[26]其中涉及政府转型与制度转型等重要问题。参见张守文:《减负与转型的经济法推进》,载《中国法学》2017年第6期,第187-202页。
[27]从不同角度,对价格法中的相关法律制度可作不同分类。例如,有人认为价格法律制度具体由价格形成制度、价格运行制度、价格监管制度、价格调控制度四个部分构成。参见李国本:《论经济立法的科学路径——以价格法为视角》,载《法学家》2007年第2期,第84-91页。
[28]例如,现行价格法有关政府定价程序的规定存在诸多缺陷,如调价启动程序权利设置不平衡、定价缺乏严格的成本审核约束、听证会制度不健全等。参见郭宗杰:《价格法关于政府定价程序规定的缺陷及纠正路径》,载《中国物价》2005年第5期,第45-46页。
[29]有关价格听证制度的相关讨论,参见王锡锌:《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究》,载《中外法学》2006年第4期,第462-483页。
[30]相关研讨参见韦大乐:《〈价格法〉的成效与完善建议》,载《法学杂志》2003年第4期,第49-51页,等等。
[31]例如,“限购令”“限贷令”“限价令”等临时性价格调控措施,在调控主体、调控途径、调控效力等方面与相关法律规定尚有较大差距,应当让位于规范的、作用相对持久的法定调控措施。参见陈承堂:《临时性调控政策的合法性检讨》,载《法学》2011年第4期,第35-41页。
[32]价格的理念、制度贯穿于整个经济法,能够把经济法的各个部门法有机地联系起来。参见张守文:《经济法体系问题的结构分析》,载《法学论坛》2005年第4期,第21-27页。
[33]相关实践问题的讨论,参见朱长胜:《“计税依据明显偏低,又无正当理由”在实践中的应用》,载《税务研究》2017年第9期,第96-100页。
[34]例如,印花税立法就涉及与《价格法》的立法协调。参见张守文:《税收立法要素探析——以印花税立法为例》,载《政治与法律》2022年第5期,第2-13页。
[35]参见黄勇、刘燕南:《〈价格法〉与〈反垄断法〉关系的再认识以及执法协调》,载《价格理论与实践》2013年第4期,第19-22页。
[36]有学者认为,对价格不正当竞争和价格垄断行为的规制应当成为价格监管的核心,应建立竞争法与价格法的有效协调配合机制。参见史际春、肖竹:《论价格法》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。
[37]相关讨论参见郑艳馨:《对我国公用企业价格管制制度的思考》,载《政治与法律》2012年第4期,第84-93页。
[38]“定价过程是一个社会过程,它是由社会所有分子的相互行为达成的”,因而需要多种法律从不同角度加以规范。参见[奥]米塞斯:《人的行为》,夏道平译,上海社会科学院出版社2015年版,第320页。

版权声明: 《法学杂志》2022年第4期“特稿”

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