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用人单位未足额缴费的社会保险待遇给付争议实证研究及启示

房海军    2022-09-22  浏览量:15

摘要: 实践中用人单位未足额缴费的社会保险待遇给付争议呈现三种形态:未缴、少缴以及断缴保费分别导致拒付或少付待遇的争议。司法实践表明,三类争议下用人单位怠缴保费不同程度上影响了参保职工社会保险待遇权的实现。结合社会保险法律关系分析,个人享有的社会保险待遇权利以宪法上物质帮助权为权源,基于法定社会保险关系而产生;用人单位的缴费义务是保障宪法上公民物质帮助权的具体化义务,属于社会保险费征缴法律关系下的公法上义务,可类型化为实际缴费义务和代扣代缴义务。用人单位怠于履行实际缴费义务并不影响个人享受社会保险待遇的权利;用人单位怠于履行代扣代缴义务会因个人缴费监督义务是否履行,对其待遇权产生差异化影响。

关键词: 社会保险待遇  社会保险费  物质帮助权 社会保险待遇权

正文:

一、问题的提出

社会保险作为一项重要的风险预护制度,其借助保险原理构建风险共同体,共同体成员以缴纳保险费的方式实现分摊风险的目的,因此社会保险于财源方式上呈现出通过缴费汇聚财源,缴费与待遇具有关联性的特征。我国《社会保险法》规定用人单位与个人应当依法缴纳社会保险费,个人依法享受社会保险待遇。此外,《社会保险法》同时规定用人单位除了按时足额缴纳单位应缴保费外,还应当按时足额代扣、代缴职工个人需要缴纳的社会保险费。因此社会保险中具体实施保险费缴纳义务的主体是用人单位,而实际遭受风险威胁,最终请求给付社会保险待遇的主体则是职工。现实中普遍存在用人单位未足额缴纳社会保险费的情形,负责发放社会保险待遇的社会保险经办机构往往以缴费义务人未足额缴纳保费为由,拒绝给付或减少给付社会保险待遇。发生风险的职工因无法正常享受社会保险待遇,进而选择寻求司法救济。是故,因用人单位未足额缴纳社会保险费而引发的社会保险待遇给付纠纷构成了一种典型的社会保险争议。此类争议的焦点问题在于:用人单位怠于履行缴费义务与被保险人社会保险待遇权利享有具有怎样的内在逻辑关系?社会保险待遇给付义务主体能否将用人单位违法行为的不利后果归责于待遇权主体(劳动者)一方承担?对于这一问题学界虽未曾有专门研究,但学者相关论述中已有所涉及,有观点强调“社会保险投保人未按时足额缴纳社会保险费的情形不应影响被保险人的保险关系,也不应对被保险人的社会保险待遇产生不利影响?!鄙缁岜O辗训恼鹘墒粲诠夜赜Φ甭男械闹叭?不应由劳动者承担不利后果,社会保险待遇与社会保险费之间并非严格的对价关系,待遇给付不能完全遵循对价原则。相关论述不同程度上反映了用人单位怠缴社会保险费给被保险人社会保险待遇权益造成的影响,并给出了结论性意见,但缺乏实践层面结合具体给付争议围绕社会保险法理展开系统的理论研究。本文尝试从司法案例实证研究的视角出发,对用人单位未足额缴纳社会保险费引发的社会保险待遇给付争议案件进行类型化梳理,分析实务中法院对这一问题的基本认识和不足,进而围绕社会保险法律关系,从法理上系统回应个人社会保险待遇权利与单位缴纳社会保险费义务之间的内在关系,以此为基础,对解决保费未足额缴纳导致的社会保险待遇给付争议给出合理化建议。


二、用人单位未足额缴费的社会保险待遇给付争议类型

根据《社会保险法》第83条第2款规定,用人单位或者个人对社会保险经办机构履行社会保险待遇给付义务存在争议的可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。为反映社会保险争议中由于缴费义务人未足额缴纳社会保险费而导致的社会保险待遇给付问题,本文搜集整理了社会保险立法以来至2020年末有关被保险人起诉社会保险经办机构的行政案件,其中以判决书形式结案的诉讼案件共计456件,由于未足额缴纳保险费导致社会保险待遇给付减少或落空而引发的诉讼案件共计96件。其中有69例案件职工并未直接诉请支付社会保险待遇,而是起诉社会保险经办机构行政不作为,要求其履行强制征收保险费职责。剩下27例案件职工则是直接起诉要求社会保险经办机构给付社会保险待遇,本文即以这27例案件为分析样本,展开研究。对样本案例进一步梳理,现实中用人单位未足额缴纳社会保险费导致的社会保险待遇给付争议类型可具体概括为三种:用人单位从未缴纳社会保险费导致的社会保险待遇不予给付的争议;用人单位少缴社会保险费导致社会保险待遇给付数额减少的争议以及用人单位存在中断缴费行为导致社会保险待遇不予给付的争议。结合个案提炼,三类给付争议的具体表现形态如下:

(一)用人单位未缴保费形态下的待遇给付争议

用人单位未缴纳社会保险费导致的社会保险待遇给付争议全部属于工伤保险类案件,共计14例案件。具体情形为:(1)用人单位未缴纳社会保险费,职工发生工伤风险后,向社会保险经办机构主张适用工伤保险先行支付,遭拒绝引发纠纷;(2)用人单位未缴纳社会保险费,职工发生工伤风险后,用人单位向社会保险经办机构申请补缴社会保险费,经社会保险经办机构同意,用人单位补缴了保费并缴纳了滞纳金,但社保经办机构以职工工伤发生时单位欠缴保费为由拒绝给付工伤保险待遇,从而引发纠纷;(3)用人单位在法律规定的宽限期内为其职工办理社会保险登记,因材料报备等准备工作尚未完成或缴费系统尚未开放等原因,未缴纳社会保险费,在此期间职工发生工伤风险,遂向社会保险经办机构主张保险待遇,遭拒绝引发纠纷。

(二)用人单位少缴保费形态下的待遇给付争议

用人单位少缴社会保险费导致的社会保险待遇给付争议共计6例案件。此类纠纷反映出的用人单位少缴社会保险费是指:用人单位向社会保险经办机构申报缴费基数时并不是以本单位向职工实际发放的工资数额为标准,而是以低于职工实际工资标准,通常以单位所在地社会保险最低缴费标准向社会保险经办机构申报缴费。在此情形下,社会保险经办机构进行社会保险待遇核算时,以用人单位实际缴费工资为标准,导致参保职工计发的社会保险待遇减少。职工请求社会保险经办机构按照应缴保费标准重新核算社会保险待遇,遭拒绝引发纠纷。

(三)用人单位中断缴费导致的待遇给付争议

用人单位中断缴费导致的社会保险待遇给付争议案件共7例。所谓中断缴费是指社会保险关系存续期间用人单位的缴费行为具有不连续性,表现为:缴费一段时间后不再缴费;缴费一段时间后停止缴费,经过一段时间又开始缴费两种形态。在此情形下,参保职工因发生风险向社会保险经办机构请求给付社会保险待遇,社会保险经办机构以存在断缴保费为由拒绝给付待遇,遂成纠纷。


三、不同争议类型下司法实态及法院判决评析

(一)用人单位未缴保险费的社会保险待遇给付争议处理

用人单位未缴社会保险费,社会保险经办机构应否给付社会保险待遇的14例案件中(见图一),有7例案件是参保职工发生工伤风险后向用人单位主张损害赔偿,因用人单位主体资格丧失或无可被执行财产,而转向社会保险经办机构主张先行支付工伤保险待遇。这7例案件中有六家法院判决适用工伤保险先行支付制度,社会保险经办机构应当支付社会保险待遇,但判决理由书的说理内容却存在差异。有五家法院从《社会保险法》第41条规定出发,强调支持给付待遇的原因在于,案件满足适用工伤保险先行支付所必须的“用人单位不支付”这一前提条件,其中有法院明确强调工伤保险先行支付的适用不能以用人单位具备偿付能力,保险基金具备追偿可能性为前提。只有一家法院从社会保险法的属性出发,强调社会保险法具有社会法属性,支持待遇给付符合社会法?;と跽呷ㄒ娴淖谥?并明确阐述用人单位缴纳工伤保险费与否不影响职工工伤保险待遇的享受。此外,有一家法院判决不适用工伤保险先行支付制度,故社会保险经办机构不应给付社会保险待遇,判决理由是“用人单位注销不能当然理解为用人单位不支付,被保险人不符合工伤保险先行支付条件”。

用人单位未缴保费引发的社会保险待遇纠纷中有5例案件是用人单位在职工发生工伤风险后,向社会保险经办机构申请补缴保险费,社会保险经办机构同意补缴后,参保职工基于单位后续补缴保费行为,请求社会保险经办机构给付工伤保险待遇,此时社会保险经办机构以撤销补缴同意书的方式,拒绝给付社会保险待遇。其中一家法院肯定了保险费补缴的效力,判决社保经办机构给付社会保险待遇,判决理由是:职工发生工伤时,用人单位已经为其办理了社保登记,职工与社会保险经办机构存在社会保险关系,用人单位将保险费和滞纳金补足后,职工应当享受保险待遇。有四家法院判决不应支付社会保险待遇,但判决理由有所差异,三家法院否定了用人单位补缴保险费的效力,并支持社会保险经办机构撤销追溯用人单位补缴保费的行为,不予给付工伤保险待遇。理由是被保险人发生工伤死亡后,参保人主体业已消灭,用人单位丧失补缴保费的法定条件。一家法院并未直接提及用人单位补缴保费的效力,而是以“用人单位人事变更未向社?;辜笆北赴傅羌?其补缴保费的行为是否针对发生工亡的职工无法确认”这一理由判决不应给付社会保险待遇。

此类纠纷还有2例案件是用人单位在社会保险空窗期内未缴保费,社会保险经办机构拒绝给付社会保险待遇的争议。一家法院认定社会保险关系成立于社会保险经办机构登记行为的次日,故工伤保险登记当日发生的风险责任由用人单位承担,社?;共挥韪洞?另一家法院则认为用人单位未缴费原因在于社会保险经办机构缴费系统未开放,应当由社会保险经办机构给付工伤保险待遇。

(二)用人单位少缴保费的社会保险待遇给付争议处理

用人单位少缴社会保险费引发社会保险待遇给付争议的6例案件,均以参保职工败诉结案。从6份判决书的内容来看,有三种判决理由。第一种共有三家法院直接认定待遇核算标准是单位实缴保费而非应缴保费。此类判决主要适用于工伤保险待遇的核定。判决理由是:《工伤保险条例》明确界定了工伤保险待遇的计发标准是根据伤残等级确定给付一定月数的本人工资;所谓本人工资是指职工因工作遭受事故伤害前12个月平均月缴费工资,非职工实际工资。然而,对于用人单位向社会保险经办机构申报的缴费工资低于职工实际发放的工资,社会保险经办机构未做详细核查,可否要求用人单位重新补缴的问题两家法院判决未有涉及,一家法院判决此事项属于工伤保险费的征缴行为,不属于案件审查范围。第二种判决是肯定用人单位的实际缴费基数不存在问题。共有2例案件。一家法院根据诉讼双方提交的证据对社会保险经办机构认定的缴费基数进行了合理性审查,判决社会保险经办机构认定无误,故不存在减少给付社会保险待遇的事实。另一家法院只是从形式上审查了社会保险经办机构是否履行了法定的社会保险费稽核义务,对于社会保险经办机构稽核结果是否正确未做实质审查,最终判决社会保险经办机构所认可的用人单位以省平均工资最低缴费标准申报社保缴费工资的行为合法。第三种判决涉及用人单位补缴保费后重新核发社会保险待遇是否合法的问题。由于现实中对于补缴社会保险费后相关社会保险待遇的计算方法和标准,上位法缺乏具体和明确的规定,负责审判的法院认可了地方社会保障部门制定的规范性文件的效力,据此判决支持社会保险经办机构。

(三)用人单位断缴保费的社会保险待遇给付争议处理

此类案件中,有三家法院对断缴保费是否影响待遇正常给付的问题给予了正面回答,集中在工伤保险领域。其中一家法院认定工伤保险费的缴纳义务主体是用人单位,其未按规定缴纳保险费的不利后果不应当由被保险人承担,社会保险经办机构应当支付工伤保险待遇。一家法院以工伤风险发生的时点是否存在断缴保费为判断依据,认定职工发生工伤风险时,用人单位并未断缴保费,故判决应当支付工伤保险待遇?;褂幸患曳ㄔ喝衔萌说ノ欢辖杀7?职工主张的工伤保险待遇应当由用人单位支付。此外,针对用人单位后续补缴了保险费,参保职工能否正常享受社会保险待遇的问题,有1例医疗保险案件,法院判决用人单位只要补缴了断缴期间欠缴的保费且满足了法定的缴费年限,参保职工即可享受退休后的医疗保险待遇。但在3例工伤保险案件中,对于保费补缴的效力则存在明显分歧,两家法院主张保费的补缴只能向后发生效力,即补缴后新发生的费用可由工伤保险基金支付,一家法院持截然相反的态度,认为用人单位纵使存在断缴保费的情形,但后续补缴保费及滞纳金的行为恢复了缴费义务的履行,可以认定为用人单位为职工连续缴纳工伤保险费,故应当支付参保职工相应的工伤保险待遇。

(四)法院判决之评析

尽管社会保险待遇的给付以参保人缴纳保险费为要件,但司法实践结果表明,各地法院并非全然支持社会保险经办机构简单以用人单位未足额缴纳社会保险费就拒绝给付社会保险待遇的做法。尤其在工伤保险先行支付案件、保费及滞纳金缴纳后的待遇给付案件以及社会保险“空窗期”非因缴费义务人原因导致保费未足额缴纳的案件处理中,不止一家法院作出支持被保险人于保费未足额缴纳情形下依然可以正常享受社会保险待遇的判决。法院做出此类判决更多考虑的是以下因素:个人是否具有缴费义务、用人单位未足额缴费是否具有正当理由、用人单位是否通过后续行为补足了缴费义务的履行、是否具有符合法律规定的先行支付待遇的条件(比如工伤保险中已经存在用人单位不能支付的情形)等。这种根据案件实际情况支持参保职工待遇给付请求的处理方式,很大程度上实现了个案正义,毋庸置疑,也对保障被保险人社会保险待遇权利具有积极意义。

但司法实践同样表明,此类纠纷虽然个案问题得到了解决,但案件背后涉及的共性问题各地法院认识不足,甚至存在认识错误,这导致同类纠纷各地法院判决理由不尽一致,甚至出现截然相反的判决结果。面对社会保险中用人单位缴费行为以及代扣代缴行为能否影响参保职工社会保险待遇权利这一共性问题,不同法院的判决意见不尽一致,绝大多数法院对此问题给出的是肯定答案,并在此基础上结合具体案情进行了判决。即使极个别法院对此问题给出了否定答案,也并没有给出足以令人信服的解释理由。另一方面,尽管成讼案件起因于用人单位未足额缴纳社会保险费导致劳动者无法正常享有社会保险待遇而发生的纠纷,但劳动者为了正常取得社会保险待遇,选择的起诉对象是负有社会保险待遇给付义务的社会保险经办机构,因此案件中法院也只是围绕社会保险待遇给付争议对社会保险经办机构作出的拒绝给付或减少给付社会保险待遇的行为合法性进行判决,并不会主动围绕社会保险费的征缴争议对用人单位未足额缴费应当承担的法律责任进行判决??杉?在诉讼阶段社会保险待遇给付与社会保险费征缴成为决然分裂的两个法律问题。问题的解决实际上涉及社会保险核心理论问题的诠释,其背后可以引申出社会保险被保险人社会保险待遇权的权利基础问题、个人和用人单位缴费义务来源以及用人单位代扣代缴义务的性质认定问题,而这些权利义务问题均是基本的社会保险法律关系问题的反映。这些问题的澄清,需要围绕社会保险法律关系,对社会保险待遇给付制度作系统的理论阐释。


四、社会保险待遇权利与社会保险缴费义务的法理阐释

(一)社会保险待遇权利以宪法上物质帮助权为权源

我国社会保险制度的构建源于国家负有保障公民物质帮助权的宪法义务?!断芊ā返?5条规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,为了保障公民享受这些权利,国家发展社会保险事业。物质帮助权是宪法赋予公民的一项基本权利,其目的在于保障公民发生特定风险时生活有所依赖。公民物质帮助权具有受益权功能,权利的实现要求国家负有积极的给付义务。国家给付义务的履行具有静态给付和动态给付两种形态。静态给付主要以实体意义上的一般性产品为对象,呈现出可见性和客观性特征,诸如直接的金钱给付、金钱之外的物质给付和服务给付等均属之。动态给付主要包括制度性给付与组织给付,制度性给付直接体现为一项具体制度的创建,比如社会保险制度的创建就是国家履行动态给付义务的体现。组织给付则是保障制度性给付质量的必然要求,体现为制度运行规则的合理设计和组织实施。相对于静态给付而言,国家动态给付义务的履行具有典型的抽象性特征,目的在于为静态的产品给付提供输送的渠道和媒介,其对权利人基本权利的实现具有间接的促成作用。公民基本权利的实现要求国家动态给付义务与静态给付义务必须相互配合而非相互割裂。静态给付只有在健全的制度和合理规则的保障下才能长效,动态给付最终要依赖于静态给付义务的履行体现其价值。

社会保险待遇权是宪法上物质帮助权在社会保险制度下的具体权利表现。国家构建社会保险制度并完善相关规则是应《宪法》的规定履行的动态给付义务,是国家保障公民物质帮助权得以实现的起点,是国家给付义务的开始,此时对应形成的是被保险人的社会保险权利。社会保险权利具体包括加入社会保险的权利、了解和获取相关社会保险信息的权利、风险发生时获得社会保险给付的权利等。为了实现这一权利义务关系的明确化,由作为基本法的《社会保险法》进行确认。此时国家与公民之间宪法上的权利义务关系具体化为一项受基本法调整的社会保险法律关系。伴随着社会保险法律关系的产生,被保险人对应取得社会保险待遇权,这一权利与国家的静态给付义务相对应。即,当被保险人发生风险时,社会保险制度的风险保障功能即以国家向被保险人给付社会保险待遇的客观形式表现出来,此时国家履行的则是静态给付义务??杉?社会保险待遇权是被保险人风险发生后从国家获得物质帮助的最直接的一项权利,国家在此之前积极履行的动态给付义务为被保险人社会保险待遇权的实现创造了积极条件。

(二)用人单位和个人社会保险费缴纳义务的法理基础

《宪法》第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利……”依据该宪法条文,负有保障公民物质帮助权的义务主体除了国家,还有社会这一主体?!渡缁岜O辗ā芬笥萌说ノ缓透鋈烁旱1O辗呀赡梢逦裾巧缁嵴庖恢魈迓男邢芊ㄒ逦竦姆从?。国家负责社会保险制度的具体构建,要求社会全体参与社会保险,实现由个人自我承受风险向社会共同承受风险转化,充分体现了社会保险的社会性。个人和用人单位缴纳社会保险费则是社会参与社会保险,与国家共同发展社会保险事业的直接体现。不论个人还是用人单位都是社会的组成部分,社会保险既要保障个人的社会风险,也要个人和单位透过保险费的负担实现社会成员的团结互助,共济社会成员之间的风险,这是社会保险利用保险制度的互助共济机制处理社会风险的经典方式。风险的社会共担,既实现了社会保险维系社会安全的制度功能,又降低了全社会风险处理的成本,符合社会的整体利益。因此个人和用人单位作为社会的构成部分参与到社会保险事业的发展中来,并履行缴费义务是符合《宪法》第45条规定的立法旨意的。此外,用人单位实际上可以从个人风险的保障中获益,健康持续的劳动力构成了用人单位生产经营不可或缺的生产要素,因此用人单位应《社会保险法》规定缴纳保险费的义务并非是纯粹的道义义务。

(三)用人单位代扣代缴社会保险费义务之性质界定

用人单位为其职工代扣代缴社会保险费的义务是用人单位对社会保险人负担的行政协力义务。该义务来源于职工风险保障由内化方式向外化方式的转变。详言之,在劳动关系领域,职工对其从属的用人单位具有人身依附性,其需要履行向用人单位提供从属劳动的义务,该义务的履行过程中潜在着诸如工伤、疾病、失业以及年老丧失劳动能力而导致收入减少或丧失的风险,已经付出部分人身性权利的劳动者不再是该风险责任的承担主体。由于这些风险的发生与用人单位用工存在着密不可分的联系,因此用人单位在利用劳动者所提供的劳动力创造剩余价值的过程中,除了给付劳动报酬之外,尚需履行对劳动者的人身照护义务。该照护义务的履行除了体现在用人单位极尽可能地为劳动者提供安全工作环境之外,还体现在上述风险发生时,对劳动者给予的经济补偿。这种在劳动关系内部由用人单位承担劳动者风险保障责任的方式即是内化的风险解决方式。此种方式下劳动者获得风险保障的权利是典型的私权利。然而,随着工业化和市场经济的发展,劳动者频繁发生的风险一方面受用人单位负担能力所限,很容易发生风险无法保障的情形,另一方面用人单位的用工成本大大增加?;谙芊ㄉ瞎裎镏拾镏ǖ墓娑?国家有义务和责任对面临风险威胁的劳动者提供基本的生存和生活保障。国家构建的社会保险制度提供了一种外化的风险解决方式,通过社会保险基金的筹集,由社会保险基金补偿劳动者风险发生后的损失,为其提供经济保障。用人单位在社会保险这种外化方式下无需像原来那样支付劳动者经济补偿,但是需要协助国家完成各项社会保险事务,其中重要的一项即是协助国家筹集社会保险基金,表现为用人单位缴纳社会保险费和代扣代缴社会保险费。国家之所以要求用人单位代扣代缴而不是直接由劳动者本人上缴保险费,主要是出于行政效率的考虑,保险费是按职工工资的一定比例收取,而用人单位负责职工工资的集中发放,由其履行代扣代缴义务可以极大地节约社会保险费的征收成本,提高社会保险的管理效率。

(四)保险原理修正下待遇给付与保费征缴的应然逻辑

1.物质帮助权受保障需求性决定保费与待遇之间仅具弱关联性

社会保险对保险技术的应用决定了它要受到保险原则基本要素的约束,于财源方式上即表现为保险费缴纳作为保险待遇给付的基本条件。社会保险作为国家通过强制手段推行的社会政策之一种,与诸如社会救助等其他社会安全措施的典型区别之一体现为财务独立性。其主要财源系来自保险团体成员缴交的社会保险费,即社会保险的被?;ざ韵蟊匦虢赡缮缁岜O辗岩允迪稚缁岜O栈鸬幕?当保险个体成员发生风险损失时,则从社会保险基金池中取出部分,作为社会保险待遇支付给风险发生者。由此体现出社会保险费与社会保险待遇之间具有一定的关联性。

然而,社会保险制度创设因应公民物质帮助权保障所需,旨在为公民提供风险损害下的经济安全保障,制度理念已被植入可靠生活保障的思想,因此社会保险待遇给付具有受保障需求性。这决定了在制度设计上社会保险所依赖的保险技术之运用必须进行部分修正。在一般保险中,保险费高低的确定以被保险人投保风险发生的机率大小为依据,二者之间是一种正比关系,即投保风险发生的机率越高,被保险人需要缴纳的保险费越高。遵循该原理,商业保险费系通过对投保人投保风险系数的计算,来确定保险费缴纳数额。相应地,保险待遇的给付即根据风险事故造成的损失数额予以确定。整体而言,社会保险给付的内容和水平取决于保险原则下的保费负担,但是,由于社会保险是作为社会保障制度的一环,其待遇权的受保障需求性决定了,对被保险人而言“其加入社会保险制度的价值就在于获得有意义的生活保障,因此保险待遇的给付必须发挥生活保障的功能,这是伴随着参保主体被强制加入社会保险而存在的基本制度要求?!本陀幸庖宓纳畋U夏诤?系指社会保险的权利,能够在公民因为疾病、无工作能力或者因为无能力找到有报酬的工作或是负担家计而不幸死亡,以致丧失全部或部分所得时,提供其本人或遗嘱替代所得,以使其享有适当的生活。其具有维持适当所得的特殊目的,应涵盖于生存权保障中。因此,社会保险的“核心”理念中被植入了可靠生活保障的思想,而且它超出了社会“贫困线”,即这里的生活保障并非定位于最低的生存保障,而是体现一定程度的所得替代的有意义的经济安全保障。此时有意义的经济安全保障构成了社会保险待遇权受保障需求性因应宪法上物质帮助权的实质内涵,二者透过“社会保险为维持个人独立于他人的身份和社会地位提供保障”的制度功能实现连接,即“由于参保人需要稳定的收入以保障和维持他们自己独立于他人的人格,而大多数人面临因疾病或者失业而丧失收入的风险,进而导致其独立的人格不保,社会保险即作为抵抗前述原因导致的风险的保险方法而被提供?!币虼?社会保险待遇的确定所应参考的标准即是风险发生前被保险人原有的收入所得和生活状态,社会保险给付就是要确保权利人不致因为风险的发生使原有的生活陷入困顿或是窘境,以此维护被保险人既有的人的尊严。总体而言,社会保险待遇给付必须符合社会保险的基本目标——维持基本生活保障,优于社会扶助之最低生存保障的给付水准。

除保险待遇标准的确定已发生保险修正外,在保费确定规则上亦进行了制度修正。社会保险费的确定并不遵循风险决定原则,而是一定程度上遵循税收征缴中的量能负担原则,即以被保险人的能力(所得)高低为保费确定的依据。并且当被保险人收入所得低于特定标准时,立法将其界定为需要国家救助的对象,仍然会保有其社会保险被保险人的资格,但豁免其应当负担的社会保险费。从各国社会保险费征缴制度的实践经验来看,社会保险费的具体计算模式大都采用所得比例保险费制(Earning Related System),即以社会保险被保险人工资所得为计算依据,规定一定的比率作为保险费率,以此计算各人应当缴纳的社会保险费。相对应地,社会保险待遇给付的确定,并没有因为社会保险费确定方式的改变而有所变化,依然由风险发生后损失大小决定。在此意义上,社会保险的不同被保险人只要各自在能力负担范围内履行了社会保险费的缴纳义务,面临同一风险损失,会享受到相同的社会保险待遇??杉?社会保险费与社会保险待遇之间的关联性是极其微弱的。概言之,二者之间此种弱关联性的特征并未呈现出像商业保险那样要求待遇给付额度与保险费之间存在“数学性的比例关系”,而是呈现出一种“约略性”的比例,即在整体保费收入与保险支出之间要求“收支平衡”,并不要求个案中保费与给付之间的完全对应。

2.不同法律关系下社会保险待遇给付与社会保险费征缴的分离

透过社会保险待遇权利与社会保险费缴纳义务的法理分析,社会保险法律关系应当包括社会保险待遇给付法律关系和社会保险费征缴法律关系,且二者均属于公法上的权利义务关系。社会保险待遇给付法律关系的形成是国家与公民之间基于宪法上的物质帮助权,在社会保险制度下,受《社会保险法》调整而表现出的社会保险人与被保险人之间的法律关系。社会保险费征缴法律关系则是国家为了实现社会保险基金的筹集,而与缴费义务人之间形成的保险费征收与缴纳关系。此处的缴费义务人既包括用人单位也包括被保险人个人。为了服务于国家对保险费征收便利的目的,被保险人保险费缴纳义务的实际履行则通过用人单位代扣代缴的方式实现,由此衍生出国家与用人单位之间的保险费征缴行政协力关系。该关系下用人单位的代扣代缴义务并未实质影响被保险人负担保险费的义务内容,只是改变了被保险人的具体缴费方式,因此并未切断国家与被保险人之间的征缴法律关系。用人单位的代扣代缴义务履行与否会影响到被保险人缴费义务的实际完成与否,因此,被保险人具体实施缴费的义务转化为了对用人单位代扣代缴行为的监督义务。至此,用人单位在社会保险费征缴法律关系中负有两项义务,一项是用人单位基于宪法上的社会义务而承担的社会保险费缴纳义务,另一项是基于职工风险解决方式的转换而承担的代扣代缴职工社会保险费的行政协力义务。两项义务履行的对象均指向国家。

基于上述法律关系的分析,社会保险待遇给付与社会保险费征缴之间的关系应做如下处理:(1)用人单位缴纳社会保险费的义务是宪法上社会这一主体保障公民物质帮助权在社会保险法中的具体义务体现,因此用人单位是否缴纳社会保险费不应当影响被保险人基于宪法上物质帮助权而具体化的社会保险待遇权。因此在用人单位未履行自身缴费义务的情况下,被保险人发生法定风险的,社会保险人应当基于社会保险待遇给付法律关系向被保险人给付用人单位缴费部分对应的社会保险待遇。对于用人单位欠缴的社会保险费,则由社会保险费征缴机构基于社会保险费征缴法律关系实施强制征缴。(2)用人单位没有履行代扣代缴义务的,要根据被保险人是否履行了缴费监督义务分情况处理待遇给付问题。对于业已履行监督义务的被保险人,社会保险人应当及时给付社会保险待遇,且不以被保险人补缴用人单位未代扣代缴的保险费为前提;对于未履行监督义务的被保险人,应当先由被保险人补缴用人单位未代扣代缴的社会保险费,在补缴义务履行之后才能享受对应部分的社会保险待遇。用人单位由于未履行代扣代缴保险费的行政协力义务,则需要面临社会保险费征收机构的行政处罚。


五、用人单位未足额缴纳社会保险费的待遇给付争议化解

(一)社会保险待遇给付法律关系下待遇给付问题的解决路径

1.未缴纳社会保险费的待遇给付纠纷:工伤保险待遇与保费缴纳脱钩

对于用人单位未缴纳社会保险费导致的待遇给付纠纷案件,前文案例显示均为工伤保险案件。由于《社会保险法》规定工伤保险中负有保险费缴纳义务的主体是用人单位,被保险人个人没有缴费义务,因此基于前文法理分析,在工伤保险关系中被保险人工伤保险待遇权的实现不受用人单位缴费与否的影响。是故,这类案件中用人单位没有缴纳工伤保险费,社会保险经办机构不应拒绝给付工伤保险待遇。此处仍需澄清的一个问题是:《社会保险法》第41条有关必须先由用人单位支付工伤保险待遇,用人单位不支付才由工伤保险基金先行支付的法律规定与工伤保险法律关系的一般原理有所出入,也忽视了用人单位与劳动者之间基于劳动关系内化解决风险的方式已经被社会保险外化解决风险方式所代替的社保制度现实。司法实践中法院需要对此明确认识,可以通过对“用人单位不支付”的内涵进行扩大解释的方式,规避立法规定之缺陷,否则将导致工伤保险外化保障职业风险的制度功能丧失。

2.少缴社会保险费的待遇给付纠纷:应缴保费作为待遇给付之核算基础

对于用人单位少缴社会保险费导致的待遇给付纠纷案件,法院的处理逻辑应当是先解决待遇核定问题,再解决待遇给付问题。待遇核定问题的解决需要审查是否存在用人单位少缴社会保险费的事实,该事实的认定应当以职工实际工资对应的应缴保费为标准。在做出确实存在用人单位少缴保费认定的基础上,应当判决社会保险经办机构按照应缴保险费数额重新核算社会保险待遇。社会保险待遇给付问题的解决,则根据用人单位缴费义务与代扣代缴义务对社会保险待遇给付产生的不同影响,分情况处理。用人单位自身少缴的社会保险费不影响被保险人对应的社会保险待遇,对于此部分待遇,社会保险经办机构应当及时给付。用人单位代扣代缴义务下被保险人少缴的社会保险费部分,法院需要审查被保险人是否在风险事故发生前履行了对用人单位缴费的监督义务。对于业已履行监督义务的被保险人,则判决社会保险经办机构给付全额的社会保险待遇。此种情况下,待遇的给付不以被保险人补缴了少缴的社会保险费为前提。对于没有在风险事故发生前履行监督义务的被保险人,则判决其需要将少缴的社会保险费补缴之后才能享受其个人应缴保费对应部分的社会保险待遇。

3.断缴社会保险费的待遇给付纠纷之解决

对于用人单位断缴社会保险费导致的待遇给付纠纷案件,在工伤保险类案件以及用人单位中断缴费前职工已经发生风险的案件中,被保险人的社会保险待遇权不受影响,社会保险经办机构应当及时支付社会保险待遇。其他情形的案件,同样根据用人单位缴费义务与代扣代缴义务对社会保险待遇给付产生的不同影响,分情况处理。具体处理思路与上文用人单位少缴保费,待遇给付问题的解决思路一致,此不赘述。

(二)用人单位未足额缴纳社会保险费的法律后果

1.社会保险费征缴法律关系下承担保费补缴义务与财产罚责任

基于前文分析,作为缴费义务人的用人单位并非社会保险待遇给付法律关系的当事人。用人单位在社会保险中乃充当社会保险人辅助义务人的角色,其所负担的一定比例之保险费缴纳义务以及为其职工代扣、代缴社会保险费的义务系对国家所承担的公法上义务。因此,用人单位未足额缴纳社会保险费所招致的不利后果应当是由其承担来自社会保险费征收机构依法对其采取的强制措施及相关处罚。

根据《社会保险法》的立法规定,社会保险费征收机构基于同用人单位之间存在的社会保险费征缴法律关系,可以针对用人单位违反社会保险费缴纳义务的具体情形,采取不同的财产强制执行措施。具体而言,对于用人单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的,社会保险费征收机构可以依照其上月缴费数额的110%确定应缴保费数额,没有上月缴费数额的,依据用人单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额;对于用人单位未足额缴纳社会保险费的,社会保险费征收机构可以责令其限期补缴,逾期仍不补缴的,社会保险费征收机构可以查询其存款账户并根据有关行政部门的决定强行划拨社会保险费,情节严重的亦可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产,以拍卖所得抵缴社会保险费。在对欠缴保费的用人单位采取上述财产强制执行措施的同时,社会保险费征收机构亦可以根据用人单位违反义务的危害程度对其处以滞纳金或??畲Ψ?。

2.用人单位在“困难期”及“空窗期”的责任豁免

考虑到用人单位未足额缴纳社会保险费在特定情形下并非怠于履行义务而是客观履行不能的实际,社会保险费征收机构在对用人单位进行强制征收保费以及处以滞纳金、??畲ΨJ?应当结合用人单位未足额缴纳社会保险费的具体原因审慎用权。前文案例显示,用人单位客观履行不能的具体情形主要包括两类,一类为用人单位由于生产经营困难无力为其职工缴纳社会保险费;另一类为基于法律规定而出现的“社会保险空窗期”,用人单位在法定时间内履行相应的参?;蚪煞炎急甘中?尚未来得及缴纳社会保险费。

在充分?;だ投吆戏ㄈɡ耐?需要立足于法律规定,对上述两类情形下用人单位的合法权利进行?;?。结合《社会保险法》的立法实际看,法律预设了用人单位因面对不可抗力等法定事由时的保险费缓缴、减免制度。虽然《社会保险法》并未明确规定对用人单位适用保险费缓缴、减免制度的具体法定事由有哪些,但同一时间出台的《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》(以下简称“《若干规定》”))第21条则对其进行了补充,该条规定“用人单位因不可抗力造成生产经营出现严重困难的,经省级人民政府社会保险行政部门批准后,可以暂缓缴纳一定期限的社会保险费,期限一般不超过一年。暂缓缴费期间,免收滞纳金。到期后,用人单位应当缴纳相应的社会保险费?!蓖ɑ菇徊焦娑?用人单位因生产经营困难被批准缓缴社会保险费期间,职工依法享受社会保险待遇。由此可见,针对上述第一种情形社会保险费征收机构应当为用人单位预留合理的社会保险费缓缴期间,并且在此期间内不能对用人单位适用滞纳金、??畲Ψ?。对于发生争议而引发诉讼的,法院在具体实务处理过程中,不能因《若干规定》系属部门规章的性质就断然否定其效力而不予适用,应当考量其对《社会保险法》的有益补充,结合具体案情,以之为参照性依据作合理判决。

针对上述第二类情形,因社会保险空窗期内用人单位是完全依照法律规定,在合理期间准备各项手续或等待社会保险费征收机构缴费系统开放,在此期间劳动者发生的职业风险事故,基于用人单位并非真正意义上的欠缴保费,故其责任主体应当由社会保险经办机构承担。并且社会保险经办机构只能要求用人单位在法定的期间内履行缴纳社会保险费之义务,而不能对其适用滞纳金或??畹却Ψ4胧?。


结语

社会保险具有典型的强制性,社会保险法律关系的产生不以当事人的意思选择为要件,而是基于法定要件的满足当然产生。社会保险待遇给付作为社会保险法律关系下被保险人最核心的权利内容,是宪法上社会保险权这一基本权利在部门法层面的具体体现,该权利之实际享受应当以法定风险的发生为要件,非以社会保险费的足额缴纳为充要条件。尽管社会保险财务独立原则下社会保险费的足额征收是社会保险待遇给付的基本财务保障,但社会保险费的足额征缴与风险发生后社会保险待遇给付分属两种法律关系,前者属于社会保险费征收主体与社会保险费实际缴纳主体之间的保费征缴法律关系,后者属于社会保险待遇给付主体与社会保险待遇权利享有主体之间的待遇给付法律关系。实践中用人单位未足额缴纳社会保险费而导致的社会保险待遇给付争议的解决,需要明确用人单位作为实际实施社会保险费缴纳行为的主体,其怠于履行缴费义务的违法行为应当在社会保险费征缴法律关系下进行归责处理,不应对并无过错的参保职工享受社会保险待遇的权利造成不利影响。


作者简介: 房海军,湖北经济学院法学院讲师。

版权声明: 《荆楚法学》第4期

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